【普法】解读《事业单位人事管理条例》

2014年4月25日，国务院总理李克强签署第652号国务院令，公布《事业单位人事管理条例》（以下简称“《条例》”），这是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。《条例》分总则、岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核和培训、奖励和处分、工资福利和社会保险、人事争议处理、法律责任以及附则，共10章44条，自2014年7月1日起实施。

为什么会出台这部《条例》？

秦联律师：谈到《条例》的出台，不可避免的一个话题就是事业单位人事制度的改革。数据显示，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。近2年来，我国事业单位人事制度改革取得较大进展，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立，但还存在一些问题。比如，能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一；奖惩等激励保障机制不够健全；人事争议处理依据不够明确等，这些问题都需要通过专门立法加以解决。在此背景之下，《条例》的出台不过是水到渠成的事情。

这次修改主要是依据怎样的思路来进行的呢？

秦联律师：这个问题跟前面那位朋友所问到的《条例》出台的原因其实是一个问题的两面。我国对于事业单位人事制度的改革已探索、尝试了十余年之久，时机已经基本成熟。而现在摆在我们面前最现实的一个问题是，要想真正合理地布局事业单位人事制度，需要有一部提纲挈领性的法律法规作为指导，而这部千呼万唤始出来的法规，就是《条例》。也正因如此，《条例》更像是一部大纲，一部事业单位人事制度改革的大纲，它涉及到了人事制度改革的方方面面，首先就具有以往任何同类型法规所不具备的全面性，事业单位人事的任免、考核、聘用等一系列的问题都囊括其中。同时，它也是一部总结，是对过去十多年人事制度改革的总结，是在立足国内实际需求的基础上，围绕实践中存在的突出问题，进一步细化、修改和完善事业单位人事制度。

《条例》能够解决哪些国内实际问题？

秦联律师：不可否认的是，在过去的事业单位人才选用等问题上，存在一些管理混乱、有失公正的现象。比如，在极个别岗位的人才选用上，出现了“萝卜招聘”的怪象，对此，《条例》就明确规定了公开招聘、竞聘上岗的原则，除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员外，事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。同样，考虑到事业单位种类多、行业差别大的现状，公开招聘的具体办法不宜一刀切，《条例》仅对公开招聘的范围和基本程序作了规定。竞聘上岗是事业单位内部产生岗位人选、实现人员能上能下的一种竞争性选拔方式。考虑到竞聘上岗只是事业单位的用人方式之一，《条例》仅对需要竞聘上岗的程序作了原则规定。下一步，人力资源社会保障部、中央组织部还将制定事业单位工作人员竞聘上岗的办法，对竞聘上岗的条件、程序等内容作具体规定。

要解决如此复杂的现实问题，《条例》短短数十条，能否有所建树呢？

秦联律师：我们当然不能妄想用一部《条例》解决所有问题，我前面也提到了，《条例》最大的意义在于对之前的人事制度改革进行总结的基础上为之后的工作、立法提供一个纲领、一个框架。而对于现实中的问题，或许《条例》并不能一步到位地解决，但却提供了切实可行的工作原则，为之后工作的开展提供思路。比如分类设置岗位，公开招聘、竞聘上岗，规定聘用合同期限，列明合同解除情形，明确奖励和处分种类、考核制度和人事申诉制度，框架已经成型，日后再加细化，我们或可期望，人事制度改革之路虽仍困难重重，但成功已遥遥在望。

公开招聘其实早有规定，但事实上却漏洞百出，现在《条例》再作此规定的意义何在呢？

秦联律师：确实，早在2005年11月，原人事部就发布了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，明确提出事业单位招聘人员应当面向社会，凡符合条件的各类人员均可报名应聘。但我们应当看到，公开招聘漏洞频出的一个重要原因在于监督缺位，导致个别领导干部用权力破坏公开、平等的人事制度。而《条例》的出台，使事业单位公开招聘从部门规定上升为行政法规，其效力等级有了质的变化，威慑力不可同日而语，这有利于这项工作在现有基础上进一步强化和规范，从而有效杜绝事业单位违规招聘。

在事业单位实行聘用合同制度早已有之，《条例》的规定与之前有什么不同呢？为什么会存在这样的差异？

秦联律师：您说得很对，我国从2002年开始在事业单位试行人员聘用制度，目的是改革事业单位用人机制，由以前的行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。原人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》提出，聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。《条例》并没有对事业单位聘用合同进行分类，而是统一规定聘用期一般不低于３年。《条例》对签订长期合同也作出新规定。按照以往，在本单位工作满２５年可以订立聘用至退休的合同。《条例》去掉了这一条，只规定在本单位连续工作满１０年且距法定退休年龄不足１０年，可以签订这样的长期合同。

《条例》对于聘用合同做出改变的原因在于事业单位聘用合同不同于劳动合同。劳动合同既有短期的，也有无固定期限的。聘用合同期限定在3年以上，主要考虑到事业单位人员以专业技术人才为主，订立比较长期的合同有利于保持科学研究、公益服务等事业的延续性，建立起比较稳定的人才队伍。

《条例》的出台伴随的一个大热的话题就是养老保险“并轨”，什么是“并轨”，我们该怎样看待它？

秦联律师：要厘清“并轨”的概念，就必须先明确“双轨”的现状。目前我国的养老金实行的是双轨制，即企业职工的养老保险金的收缴、退休核准、退休金发放及标准都是由人社部门下属的企保部门负责，机关事业单位养老保险金的收缴、退休金发放由财政部门负责，退休核准则是由组织部门和人社部门下属的公务局负责，目前机关事业单位和企业职工的养老金替代率（养老金占退休前工资的比例）不同，即机关事业单位职工退休可拿到在职工资的80%至90%，而企业职工退休后只能领到在职工资的40%至60%，退休工资差距较大。事业单位养老金“并轨”，从字面上就可以理解到，就是改变目前企业和机关事业单位双轨制现状，实行“并轨”，即不管是事业单位职工还是企业员工，养老保险金的缴纳、退休核定和退休金发放及标准都实行统一管理，主要就是将事业单位养老保险并入到社会养老金体系中，并轨后无论从体系上、模式上还是缴费公式上，两大板块的养老保险制度都将一致。由于历史原因，目前公务员和全额拨款事业单位人员的退休金全部由国家和地方财政支出。

《条例》规定，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。这让呼吁多年的“养老金并轨”终于落了地。《条例》提出事业单位及其工作人员参加社保，再次释放出“养老金并轨”启动的信号。但是，说起来容易，做起来难，“养老金并轨”怎么并？钱从哪里来？此次出台的《条例》并没有涉及。对此，国务院印发意见，部署在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并提出在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，明确了这项改革的时间表。

因此，我们应当对此有一个清醒的认识，“并轨”之路已经重新启动，但绝非一日可成就。

《条例》对于工资是如何规定的，事业单位工作人员是不是马上就会涨工资？

秦联律师：《条例》规定，国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。我国事业单位收入分配改革始于2006年，目前事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。近几年，我国进行了事业单位绩效工资改革。这项改革首先在义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位中开展，如今各地事业单位绩效工资已基本兑现到位。下一步事业单位工资收入改革将与事业单位分类改革同步推进。《条例》所说的工资增长机制，应当是国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变化等因素，定期调整公益类事业单位工作人员的工资水平，而对于转制为企业的事业单位，则应实行企业的分配制度；对于承担行政职能的事业单位，要回归到公务员队伍管理，实行公务员工资制度。

此次事业单位人事改革让人联想到了公务员人事制度的改革，两者之间有什么联系吗？

秦联律师：《条例》的出台，使人数更为庞大，但实际上工资待遇比公务员少得多的事业单位人员首先被推了出来之后，的确使得更大的改革呼声指向了公务员社保改革。

实际上，公务员无法独善其身，毕竟以往的每一次工资改革都是同步进行，而十八届三中全会也将事业单位和行政机关社保改革并列提及。其实，无论是事业单位还是行政机关，其承担的都是国家的公共管理和公共服务，如果改革只针对3153万事业单位员工，事业单位的人事制度进一步的改革将难以为继，更会影响各级政府公共服务水平和社会不公平心理蔓延。事业单位人事改革已然启动，公务员的春天还有多久？ 

此次《条例》有何未竟之处呢？

秦联律师：其一，事业单位工资增长机制存在诸多不确定性因素。与公务员和效益好的企业相比，在工资水平和增长率方面，事业单位都有所不及，这是目前事业单位的整体状况。为弥补不足，《条例》提出“事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”但这条“指导性”的意见，留给人们的，似乎又是无限的想象空间：标准参照谁？怎么样去参照？这个标准是不是还会造成新的不公平？至少，我们目前还不得而知。

其二，事业单位养老走向问题广受非议。从目前试点实施的情况看来，事业单位养老保险制度改革进展得并不顺利，一方面，公众对企业养老保险与机关事业单位的养老金差距提出异议，让改革的方向、改革的力度迟迟不能到位，改革的刀子悬着，但始终未能利落地砍下；另一方面，事业单位与公务员之间的差别也让人质疑，似公非公，似企非企的尴尬让事业单位成为“二政府”、“二企业”。从此次《规定》看来，新政虽使养老金双轨制并轨方向更加明确，但如何并轨尚无配套实施的文件出台，事业单位养老问题的具体走向、参照标准似乎还没有定数。

其三，事业单位的职工聘用问题依然存在。虽然因出现过“萝卜招聘”、“内部消化”等问题而规范了事业单位的人事制度，但按照新规，事业单位虽然公开招聘，但也依然接受“国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员”。其实，新规和原来的相关规定并没有什么实质上的改进，我们的“包袱”问题依然存在。要解决好这一系列问题，我们还需要更大的魄力和更多的措施。

附：《事业单位人事管理条例》全文

中华人民共和国国务院令

第652号

《事业单位人事管理条例》已经2014年2月26日国务院第40次常务会议通过，现予公布，自2014年7月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　总理　李克强

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年4月25日

第一条　为了规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促进公共服务发展，制定本条例。

第二条　事业单位人事管理，坚持党管干部、党管人才原则，全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针。

国家对事业单位工作人员实行分级分类管理。

第三条　中央事业单位人事综合管理部门负责全国事业单位人事综合管理工作。

县级以上地方各级事业单位人事综合管理部门负责本辖区事业单位人事综合管理工作。

事业单位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作。

第四条　事业单位应当建立健全人事管理制度。

事业单位制定或者修改人事管理制度，应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。

第二章　岗位设置

第五条　国家建立事业单位岗位管理制度，明确岗位类别和等级。

第六条　事业单位根据职责任务和工作需要，按照国家有关规定设置岗位。

岗位应当具有明确的名称、职责任务、工作标准和任职条件。

第七条　事业单位拟订岗位设置方案，应当报人事综合管理部门备案。

第三章　公开招聘和竞聘上岗

第八条　事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。但是，国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外。

第九条　事业单位公开招聘工作人员按照下列程序进行：

（一）制定公开招聘方案；

（二）公布招聘岗位、资格条件等招聘信息；

（三）审查应聘人员资格条件；

（四）考试、考察；

（五）体检；

（六）公示拟聘人员名单；

（七）订立聘用合同，办理聘用手续。

第十条　事业单位内部产生岗位人选，需要竞聘上岗的，按照下列程序进行：

（一）制定竞聘上岗方案；

（二）在本单位公布竞聘岗位、资格条件、聘期等信息；

（三）审查竞聘人员资格条件；

（四）考评；

（五）在本单位公示拟聘人员名单；

（六）办理聘任手续。

第十一条　事业单位工作人员可以按照国家有关规定进行交流。

第四章　聘用合同

第十二条　事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年。
第十三条　初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限3年以上的，试用期为12个月。
第十四条　事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。
第十五条　事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者1年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。
第十六条　事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同。
第十七条　事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。
第十八条　事业单位工作人员受到开除处分的，解除聘用合同。
第十九条　自聘用合同依法解除、终止之日起，事业单位与被解除、终止聘用合同人员的人事关系终止。

第五章　考核和培训

第二十条　事业单位应当根据聘用合同规定的岗位职责任务，全面考核工作人员的表现，重点考核工作绩效。考核应当听取服务对象的意见和评价。
第二十一条　考核分为平时考核、年度考核和聘期考核。
年度考核的结果可以分为优秀、合格、基本合格和不合格等档次，聘期考核的结果可以分为合格和不合格等档次。
第二十二条　考核结果作为调整事业单位工作人员岗位、工资以及续订聘用合同的依据。
第二十三条　事业单位应当根据不同岗位的要求，编制工作人员培训计划，对工作人员进行分级分类培训。
工作人员应当按照所在单位的要求，参加岗前培训、在岗培训、转岗培训和为完成特定任务的专项培训。
第二十四条　培训经费按照国家有关规定列支。

第六章　奖励和处分

第二十五条　事业单位工作人员或者集体有下列情形之一的，给予奖励：
（一）长期服务基层，爱岗敬业，表现突出的；
（二）在执行国家重要任务、应对重大突发事件中表现突出的；
（三）在工作中有重大发明创造、技术革新的；
（四）在培养人才、传播先进文化中作出突出贡献的；
（五）有其他突出贡献的。
第二十六条　奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。
第二十七条　奖励分为嘉奖、记功、记大功、授予荣誉称号。
第二十八条　事业单位工作人员有下列行为之一的，给予处分：
（一）损害国家声誉和利益的；
（二）失职渎职的；
（三）利用工作之便谋取不正当利益的；
（四）挥霍、浪费国家资财的；
（五）严重违反职业道德、社会公德的；
（六）其他严重违反纪律的。
第二十九条　处分分为警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除。
受处分的期间为：警告，6个月；记过，12个月；降低岗位等级或者撤职，24个月。第三十条　给予工作人员处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。
第三十一条　工作人员受开除以外的处分，在受处分期间没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定单位解除处分并以书面形式通知本人。

第七章　工资福利和社会保险

第三十二条　国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。
事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。
事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。
第三十三条　国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。

事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。
第三十四条　事业单位工作人员享受国家规定的福利待遇。

事业单位执行国家规定的工时制度和休假制度。
第三十五条　事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。
第三十六条　事业单位工作人员符合国家规定退休条件的，应当退休。

第八章　人事争议处理

第三十七条　事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。
第三十八条　事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。
第三十九条　负有事业单位聘用、考核、奖励、处分、人事争议处理等职责的人员履行职责，有下列情形之一的，应当回避：
（一）与本人有利害关系的；
（二）与本人近亲属有利害关系的；
（三）其他可能影响公正履行职责的。
第四十条　对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理。

第九章　法律责任

第四十一条　事业单位违反本条例规定的，由县级以上事业单位人事综合管理部门或者主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第四十二条　对事业单位工作人员的人事处理违反本条例规定给当事人造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，依法给予赔偿。
第四十三条　事业单位人事综合管理部门和主管部门的工作人员在事业单位人事管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。