【普法】解读《中华人民共和国行政诉讼法》
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《关于修改<行政诉讼法>的决定》，修改后的《行政诉讼法》将于2015年5月1日起施行。
为什么《行政诉讼法》会选择在这个时候修改呢？
秦联律师：此次修改是对1990年10月1日开始实施的《行政诉讼法》第一次做出修订，作为一部程序法、基本法，《行政诉讼法》的重要性毋庸置疑，但是，作为一部“民告官”的“行动指南”，我们却发现行政诉讼在司法实践中情况并不乐观。据统计，近十年来，“民告官”胜诉率不到10%，部分省市这一比例甚至不到2%，这一现状在一定程度上滋生了“信访不信法”的怪象，大部分老百姓的合法权益在受到行政权力的侵害时，并不是选择相信法律、通过法律途径来维护自身权益，而是要不就抱着“民不与官斗”的心态就此息事宁人、自吞苦果，要不就层层上访、期盼用更高层次的公权力来纠正行政权力对自身的侵害，公民缠访、闹访，引发聚众扰乱社会秩序，信访问题逐渐成为一个令全社会头疼的问题。
此次《行政诉讼法》的修改，正是着眼于公民难以寻求司法救济的痼疾，寻求畅通司法救济的渠道、加强司法救济的能力之良方，让司法更有力地约束行政权力。
这次《行政诉讼法》的修改还有一个重要背景，即四中全会决定的发布。实际上，《行政诉讼法》的修改与四中全会决定的起草几乎是同步进行的，它的内容基本体现了四中全会的精神。从内容上看，行政诉讼法不但涉及老百姓与行政机关的关系，还涉及法院与行政机关的关系，它几乎包含了依法治国的各个环节。所以，行政诉讼法的修改实施，应当是全面落实依法治国方略的一个抓手，也将是全面推进依法治国的一块“试金石”。
此前“民告官”胜诉率不高，具体原因在哪呢？
秦联律师：行政诉讼原告胜诉率不高，一方面固然是因为行政诉讼的双方当事人在法律专业素养上面存在差异，但另一方面主要还是因为行政机关对法院产生影响，导致行政诉讼出现立案难、审理难、执行难这“三难”问题，具体来说，以前立案难，难在受案范围有限，更难在行政干涉，在个别省甚至规定法院不得受理某些行政诉讼案件；审理难的存在就在于法院不愿、不敢、不能判本级政府输官司，一开始就把屁股坐歪了。
对于这些难题，此次修改是否有相应的措施来应对？
秦联律师：对于立案难，修改后的法律，一方面扩大了受案范围，新法将“具体行政行为”均改成了“行政行为”，为扩大受案范围去除了法律原则障碍，以列举的形式增加了多种新型案件，并将承担公共管理和公共服务职能的社会组织纳入可诉对象。另一方面，将立案审查制改为登记立案制，不予立案要出具裁定书，并应当载明理由，原告不服可提起上诉，这就打破了政府拆迁等案件不给立案的潜规则。
对于审理难，此次修改改善了管辖制度，包括提级管辖、跨区域管辖、巡回法庭等。如新法规定：高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。另外，此次对“行政案件不适用调解”的原则做了适度修改，“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，这就使政府少了让法院积案拖案对原告施压的理由，让一直存在的调解由暗转明。同时，新法还增加了“简易程序”，让审理提速。
至于执行难，新法规定，法院可强行从行政机关账户划拨应当归还的罚款；在规定期限内不履行的，对政府负责人按日处50元至100元的罚款。有学者之前担心这个处罚不痛不痒，因此新法还规定另外的举措：对拒绝履行者进行公告；如果社会影响恶劣，将拘留行政机关直接负责的主管人员，甚至追究刑事责任。
这些措施能够取得怎样的效果？
秦联律师：修改后的《行政诉讼法》扩大了行政诉讼受案范围，由原来的8点扩大至12点。其中包括“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。而这其中，最引人注目的无疑就是将土地房屋征收补偿问题纳入行政诉讼范畴，这表明立法者注意到了当前社会普遍存在的一种现象，从而有针对性地将其列入了受案范围之中，纳入司法审查的范围，有利于解决该方面的行政争议，监督行政机关恪守法律，保护相对人合法权益。
跨区管辖显然是针对“审理难”这一老问题的。行政审判过去受到地方化的严重影响。跨区管辖正是一个能够克服地方化倾向的有益举措，是解决“审理难”这一传统难题的良药，能够有效解决同一行政区划内行政机关和和法院“唱双簧”的现象。
行政机关不执行，或者法院判了不执行，原来一点办法都没有，现在加了三个办法：一是罚款，原来罚的是行政机关，不痛不痒，现在改为罚负责人，这能够有效促使行政机关负责人督促本机关积极履行法院裁判文书确定的义务。二是不执行法院生效裁判的要予以公告。在报纸上、在互联网上公布行政机关不执行的，这比罚款还厉害。三是情节恶劣的，还可以拘留，这一般不会实行，但有一个威慑作用，对拒不履行法院判决的行政机关负责人而言，是一把时刻悬于头顶的达摩克利斯之剑。
怎样理解修改后的《行政诉讼法》把复议机关作为被告的情形作出的调整？
秦联律师：原来的规定是，复议机关维持行政行为的不当被告，如果改变行政行为的要当被告。所以，复议机关本着“多一事不如少一事”的心态，宁可当“维持会”，以至于行政复议案件接近70%是直接维持了事的。复议制度的功能已严重退化。本来行政复议是作为纠正错误行政行为的首选程序，却因为复议的无用，到复议机关申请复议的案件，甚至不如到法院诉讼的案件多。修改后的《行政诉讼法》做出这样的调整，使复议机关即便维持原有的行政行为也要做被告，两个是共同被告。行政机关做被告，复议机关也做被告，所以现在就不敢随便维持了，从短期内可以促进行政复议机关更好地履行复议职责，这是一个很好的修改。同时，《行政复议法》的修改已经启动，估计明年应该可以出台，两相配合之下，对于科学恢复复议功能有极大的推进作用。
怎样看待“以后行政诉讼时，行政机关的一把手必须出庭”这个观点？
秦联律师：修改后的《行政诉讼法》规定，人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。被诉行政机关负责人应当出庭应诉，但是，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但是每个案件都必须委派行政机关的工作人员出庭，这个要予以保证，不能只派律师出庭了。
修改后的《行政诉讼法》放开了行政诉讼中的调解，具体在哪些情况下可以调解呢？为什么要做这样的规定？
秦联律师：新的《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解；调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
可以看出，立法者在修订《行政诉讼法》的时候，对于行政诉讼中的调解也做了一些处理：一是规定了合法、自愿原则，不能随便和稀泥，有一个底线；二是如果调解有问题之后，在审判监督程序中，在法院依法启动再审和检察院提出抗诉的检察建议过程中，把调解也加进去了；三是要控制调解的话，除了原则性的规定和制度约束外，还有一些程序性的要求，要制作调解书，都要明确化。在附则中有一条规定，参照《民事诉讼法》规定中有关调解的规定，符合行政诉讼性质的，也可以适用《民事诉讼法》的有关调解的程序性规定，在程序上也加以了限制。从不同角度约束它，从范围、原则、制度、程序上约束，把这个风险降得更低一点。
此次修改规定行政诉讼实行立案登记制，这样规定有什么好处？会不会因为降低行政诉讼的门槛使行政诉讼案件在数量上出现井喷？
秦联律师：修改后的《行政诉讼法》规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。
到法院告状不立案、也不作出裁定的，原告过去没有办法，把你推出去，你什么东西都没有。现在不立案、不裁定，规定可以到上级法院告状，上级法院自己受理、自己审理，或者指定其他法院审，这种做法能够有效解决我之前提出过的“立案难”的问题，有利于将行政纠纷纳入法治轨道。
应当注意的是，实行立案登记制，并不是意味着“民告官”将零门槛。登记立案并不是想起诉就可立案，也有审查，比如材料齐不齐、诉权足不足，但由过去的实质审查变为形式审查，由过去好几道门槛尽量变成一道门槛。
怎样看待行政诉讼的一般诉讼时效从过去的3个月变成了6个月？
秦联律师：修订后的《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
要对这种变化有正确的理解，首先就应当弄明白诉讼时效设定的目的。设定诉讼时效的基本理念是“法律不保护权利的沉睡者”，行政纠纷如果长时间未提交法院审议，就会有证据易灭失、事实难还原的风险，当事人如果没有在法定的诉讼时效期间内提起诉讼，那么法律就会默认为当事人不行使其权利，从而不予保护。但是，国内的现实是，当事人未在法律规定的期限内起诉并非不行使权利，而是因为本身法律意识淡薄、法律素养不足而未在该期间内以诉讼方式提出，修订前的行政诉讼起诉期限只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利。而新修订的《行政诉讼法》适当延长了起诉期限，有利于公民、法人和其他组织维护合法权益。
怎么看待修订后的《行政诉讼法》将规范性文件纳入法院审查范围？
秦联律师：新的《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
2000年实施的《立法法》对于地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，有些地方政府仍然习惯于超越职权，颁布实施一些与法不符且损害利益的红头文件。上述规定意义十分重大，诸如目前一些地方政府随意作出的限购、限牌等限制公民权利的红头文件，游离于司法监督之外的状况将逐步得到改变。
